Oleh : Purwo Santoso
Reformasi politik di tingkat lokal adalah imbas dari reformasi politik di tingkat nasional. Sistem politik yang sentralistik dikambinghitamkan sebagai biang keladi terjadinya krisis politik dan ekonomi yang terjadi, yang ditandai dengan olengnya kekuasaan presiden Suharto di pertengahan tahun 1990-an. Turunnya Presiden Suharto dari tampuk kepresidenan di republik ini menandai bermulanya proses reformasi politik. Agenda utama dalam reformasi tersebut adalah desentralisasi dan demokratisasi penyelenggaraan pemerintahan. Kondisi ideal yang ingin dicapai oleh kedua alur reformasi tersebut adalah terlembaganya suatu good governance di semua tingkatan pemerintahan, yang berpilarkan prinsip demokrasi dan otonomi.
Makalah ini berusaha untuk mencermati proses reformasi ke arah tersebut dari segi realisasi ide. Asumsinya adalah bahwa reformasi ke arah itu justru harus dilakukan dengan mengacu-pada nilai-nilai otonomi dan demokrasi itu sendiri. Jelasnya, demokratisasi mesti berlangsung secara demokratis, dan pengembangan otonomi daerah harus berpijak pada pemaknaan otonomi itu sediri secara tepat. Konsep 'politik' dalam makalah ini digunakan dalam konteks perjuangan antar berbagai ide dan realisasinya dalam berbagai konteks, tanpa harus terjebak pada keterlibatan aktor-aktor yang selama ini memakai atribut politik seperti partai politik atau lembaga perwakilan rakyat.
Ketika kita memaknai politik tidak hanya terbatas pada peran aktor-aktor tersebut, maka segera terlihat bahwa ada kumunitas kecil yang sebetulnya memegang peran kunci dalam menentukan nasib publik, namun mereka selama ini diasumsikan bersifat atau berperan secara a-politis. Komunitas kecil ini, dalam studi kebijakan, disebut sebagai epistemic community (komunitas epistemik).1 Istilah politik epistemik dalam makalah ini merujuk pada kiprah politik komunitas ini dalam menyediakan ide-ide perubahan, khususnya seputar pemaknaan dan penjabaran reformasi ke arah terlembaganya good governance.
Berhubung issue yang dibahas dalam makalah ini senantiasa melibatkan konsep-konsep, maka makalah ini tidak sepenuhnya bersifat empirik. Sungguhpun demikian, penyajiannya diupayakan se-empirik mungkin. Ilustrasi-ilustrai yang yang dirujuk di sana sini sepanjang pembahasan makalah ini kebanyakan diambil dari hasil sementara dari penelitian yang dilakukan di Wonogiri, Jawa Tengah. Ketika presentasi makalah ini dilakukan, penelitian ini belum selesai.
Good Governance Sebagai Agenda Reformasi.
Semangat reformasi politik yang mulai bergulir di Indonesia sejak tahun 1997 adalah pembalikan karakteristik tatanan politik yang telah terpola selama beberapa dekade. Sentralisme penyelenggaraan pemerintahan ingin dibalik menjadi tatanan yang desentralistik, dan otoritarianisme ingin dibalik menjadi tatanan pemerintahan yang demokratis. Regime kesemena-menaan penguasa ingin diganti dengan regime pemihakan terhadap rakyat. Meskipun kenginan untuk melakukan perubahan ke arah tersebut telah meluas, perubahan itu sendiri tidak bisa berjalan dengan sendirinya. Perubahan tersebut hanya bisa difahami sebagai hasil tarik ulur antara para pelaku politik utama. Hal ini sangat jelas terlihat kalau kita fahami proses reformasi dari kerangka berfikir transisi menuju demokrasi.
Reformasi ini tidak bisa diprogram secara teknokratik oleh pemerintah. Persoalannya, dalam banyak hal, justru ada pada pemerintah itu sendiri. Terlepas dari persoalan seberapa mendalam perubahan telah terjadi, yang jelas, begitu kata Satjipto Rahardjo, panoramanya sudah berubah. Pada tataran formal berubahan sudah mulai merebak, namun pada tataran substantif perubahan masih belum signifikan. Adanya persoalan tarik ulur ini menjelaskan mengapa yang terjadi adalah reformasi setengah hati.
Masyarakat menaruh harapan besar terhadap reformasi politik di tingkat lokal. Tantangan untuk mewujudkan sangatlah berat karena dua aras perubahan ingin direngkuh dalam "sekali dayung". Desentralisasi sedikit banyak menghasilkan keterkejutan pemerintah daerah mengingat selama ini tidak pernah merasakan bagaimana memiliki otonomi. Keterkejutan ini akan diperparah oleh tuntutan agar kekuasaan luas yang baru diterimanya tidak menghidupkan otoritarianisme di tingkat lokal.
Dambaan bagi terlembaganya suatu penyelenggaraan pemerintahan yang baik (local good governanve) mengedepan bersamaan dengan melimpahnya caci-maki penyelenggaraan pemerintahan yang sentralistik dan otoriter yang dipraktekkan semasa kepemimpinan Presiden Suharto. Ukuran yang populer saat ini untuk melihat baik tidaknya penyelenggaraan pemerintahan dirumuskan berdasarkan idealitas 'otonomi' dan 'demokrasi'. Makalah ini akan juga menggunakan kerangka pemikiran yang populer ini, namun perlu untuk mendudukkan bahwa pada masa kejayaan pemerintahan Suharto, pola penyelenggaraan pemerintahan yang dilembagakan saat itu, adalah pola yang dianggap terbaik.
Jargon good governance memang baru belakangan ini memperoleh popularitas, namun bukan berarti bahwa Presiden Suharto tidak memiliki konsep penyelenggaraan pemerintahan yang baik. Persoalannya, adalah apa yang waktu itu difahami sebagai good governanve kini sudang dianggap sebagai pola yang usang. Singkat kata, reformasi politik di tingkat lokal melibatkan proses penting yang tidak mudah dilihat, yakni melakukan pemaknaan ulang terhadap konsep tentang penyelenggaraan pemerintahan. Sehubungan dengan hal ini, ada beberapa hal penting yang perlu di catat.
Pertama, konsep penyelenggaraan pemerintahan sudah bersifat build in pada benak dan ketentuan-ketentuan penyelenggaraan pemerintahan. Sungguhpun demikian, bukan berarti bahwa konsep-konsep yang ada bisa dijalankan dengan baik. Problema penyelenggaraan pemerintahan di masa Orde Baru, pada dasarnya bukan semata berakar pada kualitas konsepnya semata, melainkan juga pada ketidakmampuan merealisasikan konsep-konsep tersebut.
Kedua, sementara makna good governanve versi lama sudah jauh kehilangan popularitas, pemaknaan konsep good governance dalam versi baru masih simpang siur. Bias pemaknaan konsep good governance ini menjadi sulit dielakkan manakala konsep 'good governance' itu sendiri sebetulnya, secara praktis, diperankan sebagai stigma untuk mende-legitimasikan sentralisme dan otoritarianisme yang terlembaga pada era Orde Baru. Peran stigmatik konsep good governance sebetulnya tidak bisa dipisahkan dari sangat derasnya arus perwacanaan dalam kerangka berfikir yang neo-liberal, yang pada dasarnya tigak terlampau setuju dengan adanya peran sentral negara.
Ketiga, pemaknaan konsep good governance saat ini terjadi dalam suasana dimana hegemoni wacana yang berakar pada liberalisme terlihat sangat kental. Liberalisme difahami sebagai pintu pendobrak otoritarianisme, namun masih menjadi pertanyaan besar apakah hal itu akan terlembaga. Dalam suasana dimana hegemoni faham liberal di era reformasi ini sangat kuat, ukuran bagi baik buruknya penyelenggaraan pemerintahan bisa bergeser dari otonomi dan demokrasi, menjadi liberal atau tidak. Pola good governanve a la liberal mungkin bisa terlembaga kalau masyarakat dan pejabat sama-sama sepenuh hati meliberalkan diri. Kecenderungan yang terjadi adalah sabotasi terhadap liberalisme dalam arti bahwa masyarakat mau enaknya memiliki kebebasan, namun tidak mau menanggung persyarakat-persyaratan untuk tegaknya sistem yang liberal itu. Sebagai contoh, maraknya demostrasi adalah pertanda dari pemanfaatan secara baik iklim politik liberal, namun penghargaan terhadap hak orang lain tidak dilindungi tatkala melakukan hal itu.
Reformasi, dalam dirinya mensiratkan arti penting ide-ide baru. Kalau point-point tersebut di atas dicermati, penentuan arah reformasi penyelenggaraan pemerintahan melibatkan suatu proses pertarungan ide. Pertarungan itu terjadi melalui berbagai bentuk pembingkaian alur wacana. Dalam konteks inilah makalah ini berbicara tentang politik epistemik. Persoalannya, bukan hanya apa dan siapa yang mengutarakan ide-ide, tetapi juga bagaimana ide-ide tersebut diperankan dalam proses reformasi. Aktor yang terlibat dalam politik ide ini memang tidak terbatas pada organ-organ yang secara sempit didefinisikan lembaga-lembaga politik (seperti partai-partai politik, DPR dan kepala daerah) namun juga organ-organ yang semala ini "berkelit" untuk diidentifikasi sebagai aktor politik, seperti yakni universitas, pusat-pusat pengkajian, assosiasi keilmuan dan sebagainya.
Dari regime ke regime, universitas dan berbagai organ epistemik lainnya memiliki peranan besar dalam pembingkaian makna konsep-konsep yang terkait dengan penyelenggaraan pemerintahan. Dalam kerangka ini, universitas berikut para ahli yang ada di dalamnya, di satu sisi memperlihatkan kepedulian terhadap lingkungannya, di sisi lain, berpeluang untuk menggiring terjadinya bias bagi penyelenggaraan pemerintahan. Contoh yang menarik adalah pemaknaan konsep otonomi. Dalam tradisi keilmuan administrasi negara, otonomi daerah dimaknai sebagai pemberian kewenangan oleh pemerintah pusat kepada pemerintah daerah. Dari cara pandang administratif ini, "pemilik" otonomi adalah pemerintah daerah. Otonomi daerah, dengan demikian, tidak ada sangkut pautnya dengan kemandirian masyarakat. Sekiranya konsep yang bias admimistratif yang dikembangkan oleh universitas ini ternyata justru menghambat pelembagaan otonomi daerah, tentunya universitas harus dimintai pertanggung jawaban. Disini kita temukan suatu ironi. Dari kerangkan berfikir institusionalistik universitas dan lembaga sejenis memiliki peran besar dalam mendisain atau membubarkan suatu konsep, namun lembaga-lembaga ini terbebas dari akuntabilitas. Dengan berlindung di balik label 'ilmiah' atau 'temuan obyektif' mereka bisa melakukan dua hal. Pertama, secara leluasa untuk mengusulkan dan merancang disain-disain perubahan. Kedua, terbebas dari pertanggung jawaban politis terhadap implikasi dari perubahan yang dirancangnya.
Kasus: pemaknaan 'kemandirian'. Dalam rangka mengkaji peranan teknokrasi dalam formula pengembangan otonomi daerah, penulis melakukan serangkaian wawancara dengan para aktor politik lokal di Wonogiri. Hasil wawancara dengan Bupati bisa dijadikan sebagai ilustrasi bagaimana bias keilmuan para pejabat, memiliki implikasi praktis dalam pelembagaan pola penyelenggaraan pemerintahan.
Keterlibatan Bupati sebagai peserta program Magister Administrasi Publik di UGM, memberikan jaminan bahwa beliau kenal betul dengan berbagai konsep yang terkait dengan pola penyelenggaraan pemerintahan. Dalam kaitan ini, internalisasi teori-teori administrasi negara dengan mudah ditunjukkan. Point yang ingin ditunjukkan dalam ilustrasi ini adalah adanya reproduksi bias pemaknaan otonomi daerah sebagai akibat dari internalisasi teori administrasi negara tentang otonomi. Posisi Bupati sengaja dipilih untuk menggarisbawahi bahwa ketika reproduksi bias ini terjadi dalam proses birokrasi yang bersifat hierarkhis dan struktural, maka bias yang dihasilkan juga bersifat struktural.
Bias tersebut terlihat dari "kepatuhan" terhadap kerangka berfikir administratif bahwa otonomi daerah adalah persoalan otonomi pemerintah daerah, dan tidak ada sangkut pautnya dengan otonomi masyarakat. Hal ini terlihat dari cara Bupati memaknai konsep pemberdayaan. Mnurut Bupati pemberdayaan ini maknanya tidak lain adalah peningkatan pendapatan masyarakat. Konsep yang sangat sarat dengan nuansa politis ini ternyata direduksi sedemikian jauh. Konsep 'pemberdayaan masyarakat' pada gilirannya berperan sebagai cara baru untuk memaknai arti penting peningkatan pendapatan dalam penyelenggaraan pemerintahan. Sebaliknya, keberanian masyarakat untuk berdemonstrasi difahami oleh sang Bupati sebagai tambahan kerumitan masalah, sebagaimana difahami oleh para penguasa Orde Baru. Perbedaannya, kalau di masa lalu toleransi terhadap hal itu sangat sempit, kini toleransinya sangat lebar. Sekali lagi, jargon-jargon baru ternyata berperan sebagai cara baru untuk menggambarkan idealitas lama. Keberanian masyarakat untuk menuntut hak-haknya, atau mengekspresikan kekecewaannya, tidak difahami sebagai ungkapan otonomi masyarakat yang pada gilirannya merupakan elemen penting untuk mengembangkan pola penyelenggaraan pemerintahan yang baik.
Politik Epistemik
Sehubungan dengan sentralitas pemaknaan kata-kata kunci yang terkait dengan pelembagaan good governance, makalah ini berusaha untuk menyorotinya dari segi keterlibatan para ahli. Mereka, selama era Orde Baru, telah memerankan diri sebagai tulang punggung bagi sentralisasikekuasaan dan pelembagaan otoritarianisme. Di era desentralisasi dan pengembangan demokrasi di tingkat lokal sekarang ini, terlihat betul kehausan pemerintah lokal akan peran tanaga ahli tersebut. Menyusul digulirkannya kebijakan otonomi daerah, segeralah mengedepan berbagai bentuk permintaan agar kalangan universitas, dan berbagai simpul pengembangan ilmu pengetahuan lainnya, memfasilitasi aktualisasikan otonomi daerah.
Keterlibatan universitas dan berbagai lembaga pengembangan keilmuan lainnya dalam memfasilitasi proses aktualisasi otonomi dan demokratisasi, meskipun dilakukan sekedar untuk merespon tuntutan-tuntutan yang berkembang, pada dasarnya adalah keterlibatan politis. Universitas, dalam kaitan ini, diharapkan berperan sebagai sendi reformasi. Karena basis kiprah politiknya adalah penguasaan ilmu pengetahuan dan teknologi, maka nuansanya adalah politik epistemik.
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
* Disampaikan dalam Seminar Internasional Dinamika Politik Lokal di Indonesia: Perubahan, tantangan dan Harapan, diselenggarakan oleh Yayasan Percik di Yogyakarta, 3-7 Juli 2000.
Dalam penyiapan makalah ini, Mada Sukmajati sangat membantu. Untuk itu disampaikan terima kasih. Tanggung jawab tentang isi makalah ini, tentu saja ada pada penulis.
+ Staf pengajar Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Polik Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta.
1 Konsep epistemis community mula-mula dipakai dalam kajian hubungan internasional, merujuk pada sebuah komunitas yang berisikan figur-figur yang memiliki basis keilmuan tinggi dan terlibat dalam policy-making dengan basis tersebut. Mereka tidak secara eksplisit duduk dalam struktur formal lembaga pengambil kebijakan, namun peran mereka dalam menentukan substansi kebijakan, sangat tinggi. Lihal ..... .... ...... ........ ........ ....... ......
2 Potter, David; 1997, "Explaining Democratization", dalam Potter, David, David Goldblatt, Margaret Kiloh dan Paul Lewis (eds.), Democratization, Polity Press in association with The Open University, Cambridge. Lihat juga, Huntington, Samuel P.; 1991-1992, "How Countries Democratize", Political Science Quarterly, Vol. 106, No. 4.
3 Rahardjo, Satjipto; 1999, "Panorama Sudah Berubah", dalam Parera, Frans dan T. Jakob Koekerits, Demokrasi dan Otonomi: Mencegah Disintegrasi Bangsa, Penerbit Kompas, Jakarta.
4 Haris, Syamsuddin; 1999, Reformasi Setengah Hati, Penerbit Erlangga, Jakarta
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
DAFTAR PUSTAKA
BAPPENAS; 2000, Bahan diskusi Seminar Program Pembangunan Nasional (POPENAS), Yogyakarta, 25 April 2000.
Chandhoke, Neera; 1995, State and Civil Society: Exploration in Political Theory, Sage, London.
Chekoway, Barry; "Paul Davidoff and Advovacy Planning in Retrospect", Journal of American Planning Association, vol. 60, no 2.
Dunsire, Andrew; 1993, "Modes of Governance", dalam Kooiman, Jan (ed.), Modern Governance: New Government-Society Interactions, Sage, London.
Fischer, Frank; 1990, Technocracy and the Politics of Expoertise, Sage Publication, Newbury Park.
Hadad, Ismid; 1984, "Yang Ahli dan Yang Berkuasa", dalam Prisma 3, Maret 1984.
Hall, John A (ed.); 1995. Civil Society: Theory, History, Comparison, Polity Press, Cambrdige.
Haris, Syamsuddin; 1999, Reformasi Setengah Hati, Penerbit Erlangga, Jakarta.
Huntington, Samuel P.; 1991-1992, "How Countries Democratize", Political Science Quarterly, Vol. 106, No. 4.
Kleden, Ignas; 1984, "Model Rasionalitas Teknokrasi", dalam Prisma 3, Maret 1984.
Milne, R.S.; 1984, "Teknokrat dan Politik di Negara-negara Asia Tenggara", dalam Prisma 3, Maret 1984.
Mulgan, Geoff; 1994, Politics in an Antipolitical Age, Polity Press, Cambridge.
Potter, David; 1997, "Explaining Democratization", dalam Potter, David, David Goldblatt, Margaret Kiloh dan Paul Lewis (eds.), Democratization, Polity Press in association with The Open University, Cambridge.
Rahardjo, Dawam; 1984, "Teknokrasi: Dari Gerakan Sosial ke Dominasi Tekno-Ekonomi", Prisma 3, Maret 1984.
Rahardjo, Satjipto; 1999, "Panorama Sudah Berubah", dalam Parera, Frans dan T. Jakob Koekerits, Demokrasi dan Otonomi: Mencegah Disintegrasi Bangsa, Penerbit Kompas, Jakarta.
Rhodes, R.A.W; 1996, "The New Governance: Governing without Government", Political Studies, vol. 44, No. 4, September 1996.
Santoso, Purwo; 1999, The Politics of Environmental Policy-making in Indonesia: Study of State Capacity, 1967-1994, Ph.D thesis, London School of Economics and Political Science.
Saward, Michael; 1998, The Terms of Democracy, Polity Press, Cambridge.
Self, Peter, 1993, Government by the Market: The Politics of Public Choice, MacMillan, London.
Simanjuntak, Marsillam; 1994, Pandangan Negara Integralistik, Grafiti, Jakarta.
Surbakti, Ramlan A; 1984, "Teknokrasi dan Proses Politik", dalam Prisma 3, Maret 1984.
The World Bank; 1994, Governance: The World Bank's Experience, The World Bank, Washington.
Tidak ada komentar:
Posting Komentar